Al termine del 2023, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) ha reso noto, attraverso un comunicato stampa, lo stato dell’arte delle procedure autorizzative processate dalle COMMISSIONI VIA-VAS E PNRR-PNIEC, con il chiaro intento di esibire, tra le altre cose, l’impegno, ovvero il raggiungimento degli obbiettivi fissati con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Il check-point del MASE
In estrema sintesi, le procedure oggetto di valutazione sono state ben 221 procedure, per la produzione ed il trasporto di energia, pari a una produzione di energia potenziale pari a 10,5 GW.
Le attività della commissione VIA-VAS
Nel 2023[1] la Commissione:
- Ha esaminato istanze di VIA per impianti eolici vagliate sono state 33, per una potenza totale installata superiore a 2 GW e un controvalore complessivo pari a circa 3,5 miliardi;
- ha istituito e fornito parere positivo a 51 procedimenti, mediante la Sottocommissione VIA, in relazione agli elettrodotti della Rete di trasmissione nazionale; è stato inoltre dato parere favorevole, per un valore delle opere di circa 76 milioni di euro, alla proroga della compatibilità ambientale per consentire la realizzazione di vari elettrodotti[2];
- ha eseguito un notevole numero di verifiche di ottemperanza, la cui approvazione consentirà lo sblocco e l’avvio di 10 elettrodotti per un costo totale di circa 510 milioni.
Gli obiettivi perseguiti mediante l’attività istruttoria sono quelli di:
- favorire gli incrementi della disponibilità di connessioni dei nuovi impianti in progetti alimentati da fonti rinnovabili;
- migliorare la sicurezza e l’affidabilità degli elettrodotti e la continuità del servizio;
- accrescere e potenziare le linee di trasporto di energia elettrica nelle zone di produzione da rinnovabili, ottimizzare e razionalizzare gli elettrodotti esistenti, soprattutto aerei, al fine di ridurre gli impatti, specie di tipo paesaggistico, sull’ambiente;
- riduzione degli impatti e delle lunghezze dei tracciati aerei, spesso in aree di grande pregio sotto il profilo del paesaggio e della natura.
Inoltre, è stato valutato il piano di sviluppo di Terna, secondo la procedura VAS, per un valore di circa 21 miliardi di euro.
Le attività della commissione Tecnica PNRR-PNIEC
Essa ha adottato 120 pareri VIA in campo energetico, ed in particolare:
- 73 progetti agrivoltaici;
- 19 fotovoltaici;
- 16 eolici;
- 3 eolici off-shore;
- 3 impianti di pompaggio;
- 3 metanodotti;
- 1 idroelettrico;
- 1 bioraffineria
- 1 centrale,
per un totale di 8,33 GW, di cui 1 GW di accumulo energetico e un valore economico totale di circa 10 miliardi di €. Sono state inoltre evase 18 istruttorie di Scoping per progetti di eolico off-shore.
Il 74% delle istruttorie evase riguarda le Regioni del Sud, principalmente la Puglia (26%), la Sicilia (17%) e la Sardegna (14%).
Le commissioni interessate dalla procedura autorizzativa
Innanzitutto, è opportuno chiarire di cosa si occupano le Commissioni chiamate in causa.
VIA-VAS
La Commissione
La prima si è insediata a Roma, lo scorso 25 maggio, sostituendo la precedente, rimasta in carica per oltre dodici anni in proroga.
Si tratta di un organo indipendente che esamina tutti i progetti, i programmi e le opere per la realizzazione e l’implementazione di infrastrutture nel Paese, verificandone l’impatto in termini ambientali, dalle dighe alle centrali elettriche dalle strade alle esplorazioni marine[3].
Che cos’è la VIA
La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) nazionale viene introdotta in Italia sulla base di norme transitorie[4]. Secondo la normativa comunitaria i progetti che possono avere un effetto rilevante sull’ambiente, inteso come ambiente naturale e ambiente antropizzato, devono essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale. Questa può essere nazionale o regionale in base a determinate categorie progettuali.
Nel 2001[5] il Governo ha individuato le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e per lo sviluppo del paese. Per tali opere il Governo ha promulgato una specifica legge di attuazione[6], che individua la disciplina speciale che regola la progettazione, l’approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche definendo anche i ruoli delle diverse Amministrazioni coinvolte nel procedimento autorizzativo prevedendo che l’approvazione di tali opere avvenga di intesa tra lo Stato e le Regioni nell’ambito del CIPE allargato ai presidenti delle Regioni e Province Autonome interessate. In particolare, il decreto legislativo ha introdotto per tali opere una specifica procedura di valutazione di impatto ambientale (c.d. VIA Speciale – VIAS) definendone tempi e fasi di svolgimento[7].
Che cos’è la VAS
La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) viene introdotta a livello comunitario dalla Direttiva Europea 2001/42/CE che riguarda “la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale”.
La Valutazione Ambientale Strategica opera, infatti, sul piano programmatico con l’obiettivo di perseguire la sostenibilità ambientale delle scelte contenute negli atti di pianificazione ed indirizzo che guidano la trasformazione del territorio. In particolare, la valutazione di tipo strategico si propone di verificare che gli obiettivi individuati nei piani siano coerenti con quelli propri dello sviluppo sostenibile, e che le azioni previste nella struttura degli stessi siano idonee al loro raggiungimento.
Il Governo italiano ha recepito le direttive europee in materia ambientale attraverso il decreto legislativo n. 152/06 del 3 aprile 2006 “Norme in materia ambientale” successivamente modificato con decreto legislativo n. 4/08 del 16 gennaio 2008. Tale normativa regola i diversi settori di interesse ambientale (difesa suolo, gestione rifiuti, inquinamento atmosferico, danno ambientale, ecc.) e tra questi, alla Parte Seconda, le procedure per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) introducendo la commissione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali successivamente sostituita, attraverso il DPR 90 del 14 maggio 2007, dalla Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale – VIA e VAS7.
La Commissione PNRR-PNIEC
Quando si è insediata e da chi è composta
La seconda si è insediate il 18 gennaio 2022, e consiste nell’organismo che svolgerà le funzioni di valutazione ambientale di competenza statale dei progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, di quelli finanziati a valere sul fondo complementare e dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC)[8].
Viene formata da un massimo di quaranta esperti individuati nell’ambito del personale di ruolo delle amministrazioni statali e regionali, delle istituzioni universitarie, del Collegio nazionale delle Ricerche (CNR), del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) e dell’Istituto superiore di sanità (ISS).
La genesi
Viene previsto[9] per lo svolgimento delle procedure di valutazione ambientale di competenza statale dei progetti delle opere necessarie per l’attuazione del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC) – l’istituzione della Commissione Tecnica PNIEC, posta alle dipendenze funzionali di quello che oggi ha assunto la denominazione di MASE e formata da un numero massimo di quaranta unità. Successivamente[10], ha riscritto integralmente la norma (v. nota 9) al fine di ampliare l’ambito di attività della Commissione in questione anche alla valutazione ambientale di competenza statale dei progetti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e di quelli finanziati a valere sul fondo complementare, limitandone però il campo di azione alle sole tipologie progettuali previste dal nuovo allegato I-bis alla parte seconda del codice, introdotto dall’art. 18 del medesimo decreto-legge.
La Commissione ha così assunto la nuova denominazione di “Commissione Tecnica PNRR-PNIEC”.
In relazione ai contenuti dell’allegato I-bis si ricorda che lo stesso elenca una serie di opere classificate in tre categorie (“dimensioni”): dimensione della decarbonizzazione (in cui sono inclusi “nuovi impianti per la produzione di energia e vettori energetici da fonti rinnovabili, residui e rifiuti, nonché ammodernamento, integrali ricostruzioni, riconversione e incremento della capacità esistente…”); dimensione dell’efficienza energetica; dimensione della sicurezza energetica.
Per gli interventi indicati nel citato allegato I-bis viene prevista una c.d. VIA “fast-track”[11].
Che cos’è la VIA, la VAS e il PNRR
Poi è bene puntualizzare le procedure
La VIA
Quando nasce
La Valutazione d’Impatto Ambientale è nata negli Stati Uniti nel 1969 con il National Environment Policy Act (NEPA) anticipando il principio fondatore del concetto di Sviluppo Sostenibile[12].
In Europa tale procedura è stata introdotta dalla Direttiva Comunitaria 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio del 27 giugno 1985, Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati) quale strumento fondamentale di politica ambientale[13].
A cosa serve
La valutazione ambientale:
- ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica;
- viene strutturata sul principio dell’azione preventiva, in base al quale la migliore politica ambientale consiste nel prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione dei progetti anziché combatterne successivamente gli effetti;
- nasce come strumento per individuare, descrivere e valutare gli effetti di un progetto su alcuni fattori ambientali e sulla salute umana. La struttura della procedura è stata aggiornata negli anni per dare informazioni al pubblico e guidare il processo decisionale in maniera partecipata.
L’introduzione nel nostro ordinamento giuridico
La VIA è stata recepita in Italia con la Legge[14] istituiva il Ministero dell’Ambiente e le norme in materia di danno ambientale. Con il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 e s.m.i sono state pubblicate le Norme Tecniche per la redazione degli Studi di Impatto Ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità[15].
Il quadro normativo in Italia, relativo alla valutazione di impatto ambientale, prevede anche l’emanazione della L.443/2001 detta “Legge Obiettivo” ed il relativo decreto di attuazione D.Lgs n. 190/2002 che individuava una procedura di VIA speciale, con una apposita Commissione dedicata per una lista di progetti di interesse nazionale.
Con il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 viene riorganizzata la legislazione italiana in materia ambientale e si cerca di superare tutte le discrepanze con le direttive europee pertinenti.
La VIA viene affrontata nella Parte II che si occupa anche delle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS) e dell’autorizzazione ambientale integrata (AIA). Il processo di aggiornamento proseguito con l’emanazione della Direttiva VIA 2014/52/UE , nato dalla necessità di adeguare la VIA al contesto politico, giuridico e tecnico in evoluzione, ha portato alla modifica della Parte II e dei relativi allegati del D.Lgs. 152/06 nonché all’abrogazione delle Norme Tecniche del D.P.C.M. 27 dicembre 1988[16].
La VAS
A cosa serve
La valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente, secondo quanto stabilito nell’art. 4 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i., “ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.
Quando è stata introdotta
“La valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale” è stata introdotta nella Comunità europea dalla Direttiva 2001/42/CE, detta Direttiva VAS, entrata in vigore il 21 luglio 2001, che rappresenta un importante contributo all’attuazione delle strategie comunitarie per lo sviluppo sostenibile rendendo operativa l’integrazione della dimensione ambientale nei processi decisionali strategici.
Quando è entrata a far parte del nostro ordinamento giuridico
A livello nazionale la Direttiva 2001/42/CE è stata recepita con la parte seconda del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 entrata in vigore il 31 luglio 2007, oggetto di successive modifiche e integrazioni.
La procedura in sommi capi
L’autorità procedente, la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano o programma, contestualmente al processo di formazione del piano o programma, avvia la valutazione ambientale strategica che comprende:
- lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità; limitatamente ai piani e ai programmi di cui all’articolo 6, commi 3 e 3-bis
- l’elaborazione del rapporto ambientale;
- lo svolgimento di consultazioni;
- la valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni;
- la decisione;
- l’informazione della decisione;
- il monitoraggio.
Per ciascuna delle componenti suddette della valutazione, nel Decreto sono stabilite le modalità di svolgimento, i contenuti, i Soggetti coinvolti.
L’autorità competente è la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità e l’elaborazione del parere motivato: il provvedimento obbligatorio con eventuali osservazioni e condizioni che conclude la fase di valutazione di VAS.
Il perimetro oggettivo
La VAS si applica sistematicamente ai piani e ai programmi:
- che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che allo stesso tempo definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione di opere o interventi i cui progetti sono sottoposti a VIA;
- per i quali si ritiene necessaria una Valutazione d’Incidenza ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i.
Per i piani e programmi delle suddette categorie che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori di tali piani e programmi, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti (verifica di assoggettabilità) che producano impatti significativi sull’ambiente in base a specifici criteri riportati nell’allegato I del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento. Per i piani e programmi che non rientrano nelle suddette categorie che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, è prevista la VAS qualora l’autorità competente valuti (verifica di assoggettabilità) che detti piani/programmi possano avere impatti significativi sull’ambiente.
L’applicazione del processo VAS attraverso le specifiche componenti del processo, quali la verifica di sostenibilità degli obiettivi di piano, l’analisi degli impatti ambientali significativi delle misure di piano, la costruzione e la valutazione delle ragionevoli alternative, la partecipazione al processo dei soggetti interessati e il monitoraggio delle performances ambientali del piano, rappresenta uno strumento di supporto sia per il proponente che per il decisore per la definizione di indirizzi e scelte di pianificazione sostenibile.
In sostanza la VAS costituisce per il piano/programma, elemento costruttivo, valutativo, gestionale e di monitoraggio.
Tra gli elementi più significativi introdotti con la VAS che influenzano sostanzialmente il processo di pianificazione si evidenziano i seguenti:
- il criterio ampio di partecipazione, tutela degli interessi legittimi e trasparenza del processo decisionale, che si attua attraverso il coinvolgimento e la consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico che in qualche modo risulta interessato dall’iter decisionale. I soggetti competenti in materia ambientale sono le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che, per le loro specifiche competenze o responsabilità in campo ambientale, possono essere interessati agli impatti sull’ambiente dovuti all’attuazione dei piani, programmi. Questo processo di partecipazione crea i presupposti per il consenso da parte dei soggetti interessati e del pubblico sugli interventi da attuare sul territorio. Si segnalano inoltre le consultazioni transfrontaliere, previste qualora il piano o programma possa avere impatti rilevanti sull’ambiente di un altro Stato, o qualora un altro Stato lo richieda.
- l’individuazione e la valutazione delle ragionevoli alternative del piano/programma con lo scopo, tra l’altro, di fornire trasparenza al percorso decisionale che porta all’adozione delle misure da intraprendere. La valutazione delle alternative si avvale della costruzione degli scenari previsionali di intervento riguardanti l’evoluzione dello stato dell’ambiente conseguente l’attuazione delle diverse alternative e del confronto con lo scenario di riferimento (evoluzione probabile senza l’attuazione del piano).
Il monitoraggio che assicura il controllo sugli impatti ambientali significativi derivanti dall’attuazione dei piani, programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato dall’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (D. Lgs 152/2006 e s.m.i.).
Che cos’è il PNRR
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è il pacchetto di investimenti e riforme predisposto dal Governo italiano nell’ambito del “Next Generation EU”, il programma voluto dall’Unione europea per favorire il rilancio degli Stati Membri dopo la pandemia Covid-19, con risorse da impiegare nel periodo 2021-2026 per costruire un’Europa più verde, digitale e resiliente.
Il Piano rappresenta un’occasione unica per l’Italia: risorse con cui accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori, e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale. Il PNRR intende così favorire una crescita economica più robusta, sostenibile e inclusiva attraverso fondi europei per 191,5 miliardi di euro, a cui si aggiungono 30,6 miliardi finanziati dallo Stato italiano con il Piano Nazionale Complementare.
[1] Fonte: MASE.
[2] Complessivamente le attività istruttorie in materia di elettrodotti hanno fornito pareri su progetti di impatto economico per circa 450 milioni di euro.
[3] Essa è stata selezionata mediante una call pubblica (cui hanno partecipato oltre 1200 professionisti), era originariamente presieduta dall’ing. Luigi Boeri, mentre il coordinatore della sottocommissione Vai è l’ing. Bernardo Sera e la coordinatrice della sottocommissione VIA è l’avv. Paola Brambilla; si compone di 40 membri di cui 16 donne e 24 uomini (in precedenza la commissione si componeva di 50 persone di cui solo 7 donne).
[4] Ed in particolare mediante l’art. 6 della legge 394/86 istitutiva del Ministero dell’Ambiente e conformemente alla direttiva del Consiglio della Comunità Europea n. 85/337 del 1985 modificata ed integrata dalla direttiva CEE 97/11.
[5] Mediante la L. n. 443/2001 (c.d. Legge Obiettivo).
[6] decreto legislativo n. 190/2002, successivamente sostituito dal decreto legislativo n. 163/2006)
[7] Fonte: ISPRA.
[8] La Commissione è presieduta da Massimiliano Atelli, al vertice da gennaio 2021 anche della Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA VAS, proprio in un’ottica di garanzia di impiego di criteri di uniformità di giudizio sui dossier trattati dall’una e dall’altra Commissione.
[9] Sulla scorta dell’art. 50, comma 1, lettera d), numero 1), del D.L. 76/2020, ovvero tramite l’inserimento di un nuovo comma 2-bis all’art. 8 del TUA.
[10] Mediante l’art. 17 del D.L. 77/2021.
[11] In particolare, l’art. 25, comma 2-bis, del Codice dell’ambiente (come riscritto, da ultimo, dall’art. 20 del D.L. 77/2021) prevede che la Commissione PNRR-PNIEC si esprime entro il termine di 30 giorni dalla conclusione della fase di consultazione (disciplinata dall’articolo 24 del Codice) e comunque entro il termine di 130 giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di avvio del procedimento di VIA, predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.
[12] Commissione Bruntand, 1987: “uno sviluppo che soddisfi le nostre esigenze d’oggi senza privare le generazioni future della possibilità di soddisfare le proprie”, fu enunciato dalla World Commission on Environment and Development, Our Common Future, nel 1987.
[13] La direttiva europea VIA insieme all’Atto Unico Europeo del 1986 e al trattato di Maastricht del 1992, costituiscono i pilastri dei principi della politica ambientale europea.
[14] La n. 349 dell’8 luglio 1986 e s.m.i..
[15] La direttiva VIA del 1985 è stata modificata cinque volte, nel 1997, nel 2003, nel 2009, nel 2011 e nel 2014: La Direttiva 97/11/CE ha allineato la direttiva alla convenzione UNECE Espoo sulla VIA in contesto transfrontaliero ed ha ampliato il campo di applicazione della VIA aumentando i tipi ed il numero di progetti da sottoporre a VIA (allegato I). Ha introdotto le fasi di “screening” e “scoping” (allegato III) e requisiti minimi di informazione. È stata presentata come revisione critica dovuta all’esperienza delle prime applicazioni di procedure di VIA in Europa. La Direttiva 2003/35/CE ha allineato le disposizioni alla Convenzione di Aarhus per la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. La Direttiva 2009/31/CE ha modificato gli allegati I e II della direttiva VIA, aggiungendo progetti relativi al trasporto, cattura e stoccaggio dell’anidride carbonica (CO2). La direttiva del 1985 e le sue tre modifiche sono state codificate dalla Direttiva 2011/92/UE che armonizzava la legislazione in materia ambientale, rafforzava la qualità della procedura e la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche dell’Unione Europea. Con la Direttiva VIA 2014/52/UE, recepita in Italia con il D.Lgs. n. 104 del 16/06/2017, le tematiche rettificate riguardano: semplificazione e armonizzazione delle procedure di VIA con altre autorizzazioni ambientali; rafforzamento della qualità della procedura ; revisione del sistema sanzionatorio in caso di inadempienze.
[16] Un primo resoconto dell’andamento dell’applicazione della VIA in Europa è stato pubblicato nel 2003: la Relazione sull’applicazione, sull’efficacia e sul funzionamento della direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE . Vengono riscontrati problemi sul livello di soglie di ammissione alla VIA, sul controllo di qualità del procedimento di VIA, sul frazionamento dei progetti e la valutazione degli effetti cumulativi sull’ambiente. Risulta evidente la necessità di migliorare: la formazione del personale delle amministrazioni competenti; la valutazione del rischio e i sistemi di monitoraggio; la sensibilizzazione sui nessi tra salute umana e ambiente; la sovrapposizione di procedure di autorizzazione ambientale; la facilitazione della partecipazione del pubblico. Nel 2009 con la seconda Relazione della Commissione sull’applicazione e l’efficacia della direttiva VIA i problemi individuati nel 2003 risultano ancora non risolti e vengono identificate ulteriori difficoltà nelle procedure transfrontaliere e nell’esigenza di un migliore coordinamento tra VIA e altre direttive (VAS, IPPC, Habitat e Uccelli, Cambiamenti climatici) e le politiche comunitarie.
Il check-point del MASE
In estrema sintesi, le procedure oggetto di valutazione sono state ben 221 procedure, per la produzione ed il trasporto di energia, pari a una produzione di energia potenziale pari a 10,5 GW.
Le attività della commissione VIA-VAS
Nel 2023[1] la Commissione:
- Ha esaminato istanze di VIA per impianti eolici vagliate sono state 33, per una potenza totale installata superiore a 2 GW e un controvalore complessivo pari a circa 3,5 miliardi;
- ha istituito e fornito parere positivo a 51 procedimenti, mediante la Sottocommissione VIA, in relazione agli elettrodotti della Rete di trasmissione nazionale; è stato inoltre dato parere favorevole, per un valore delle opere di circa 76 milioni di euro, alla proroga della compatibilità ambientale per consentire la realizzazione di vari elettrodotti[2];
- ha eseguito un notevole numero di verifiche di ottemperanza, la cui approvazione consentirà lo sblocco e l’avvio di 10 elettrodotti per un costo totale di circa 510 milioni.
Gli obiettivi perseguiti mediante l’attività istruttoria sono quelli di:
- favorire gli incrementi della disponibilità di connessioni dei nuovi impianti in progetti alimentati da fonti rinnovabili;
- migliorare la sicurezza e l’affidabilità degli elettrodotti e la continuità del servizio;
- accrescere e potenziare le linee di trasporto di energia elettrica nelle zone di produzione da rinnovabili, ottimizzare e razionalizzare gli elettrodotti esistenti, soprattutto aerei, al fine di ridurre gli impatti, specie di tipo paesaggistico, sull’ambiente;
- riduzione degli impatti e delle lunghezze dei tracciati aerei, spesso in aree di grande pregio sotto il profilo del paesaggio e della natura.
Inoltre, è stato valutato il piano di sviluppo di Terna, secondo la procedura VAS, per un valore di circa 21 miliardi di euro.
Le attività della commissione Tecnica PNRR-PNIEC
Essa ha adottato 120 pareri VIA in campo energetico, ed in particolare:
- 73 progetti agrivoltaici;
- 19 fotovoltaici;
- 16 eolici;
- 3 eolici off-shore;
- 3 impianti di pompaggio;
- 3 metanodotti;
- 1 idroelettrico;
- 1 bioraffineria
- 1 centrale,
per un totale di 8,33 GW, di cui 1 GW di accumulo energetico e un valore economico totale di circa 10 miliardi di €. Sono state inoltre evase 18 istruttorie di Scoping per progetti di eolico off-shore.
Il 74% delle istruttorie evase riguarda le Regioni del Sud, principalmente la Puglia (26%), la Sicilia (17%) e la Sardegna (14%).
Le commissioni interessate dalla procedura autorizzativa
Innanzitutto, è opportuno chiarire di cosa si occupano le Commissioni chiamate in causa.
VIA-VAS
La Commissione
La prima si è insediata a Roma, lo scorso 25 maggio, sostituendo la precedente, rimasta in carica per oltre dodici anni in proroga.
Si tratta di un organo indipendente che esamina tutti i progetti, i programmi e le opere per la realizzazione e l’implementazione di infrastrutture nel Paese, verificandone l’impatto in termini ambientali, dalle dighe alle centrali elettriche dalle strade alle esplorazioni marine[3].
Che cos’è la VIA
La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) nazionale viene introdotta in Italia sulla base di norme transitorie[4]. Secondo la normativa comunitaria i progetti che possono avere un effetto rilevante sull’ambiente, inteso come ambiente naturale e ambiente antropizzato, devono essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale. Questa può essere nazionale o regionale in base a determinate categorie progettuali.
Nel 2001[5] il Governo ha individuato le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e per lo sviluppo del paese. Per tali opere il Governo ha promulgato una specifica legge di attuazione[6], che individua la disciplina speciale che regola la progettazione, l’approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche definendo anche i ruoli delle diverse Amministrazioni coinvolte nel procedimento autorizzativo prevedendo che l’approvazione di tali opere avvenga di intesa tra lo Stato e le Regioni nell’ambito del CIPE allargato ai presidenti delle Regioni e Province Autonome interessate. In particolare, il decreto legislativo ha introdotto per tali opere una specifica procedura di valutazione di impatto ambientale (c.d. VIA Speciale – VIAS) definendone tempi e fasi di svolgimento[7].
Che cos’è la VAS
La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) viene introdotta a livello comunitario dalla Direttiva Europea 2001/42/CE che riguarda “la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale”.
La Valutazione Ambientale Strategica opera, infatti, sul piano programmatico con l’obiettivo di perseguire la sostenibilità ambientale delle scelte contenute negli atti di pianificazione ed indirizzo che guidano la trasformazione del territorio. In particolare, la valutazione di tipo strategico si propone di verificare che gli obiettivi individuati nei piani siano coerenti con quelli propri dello sviluppo sostenibile, e che le azioni previste nella struttura degli stessi siano idonee al loro raggiungimento.
Il Governo italiano ha recepito le direttive europee in materia ambientale attraverso il decreto legislativo n. 152/06 del 3 aprile 2006 “Norme in materia ambientale” successivamente modificato con decreto legislativo n. 4/08 del 16 gennaio 2008. Tale normativa regola i diversi settori di interesse ambientale (difesa suolo, gestione rifiuti, inquinamento atmosferico, danno ambientale, ecc.) e tra questi, alla Parte Seconda, le procedure per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) introducendo la commissione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali successivamente sostituita, attraverso il DPR 90 del 14 maggio 2007, dalla Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale – VIA e VAS7.
La Commissione PNRR-PNIEC
Quando si è insediata e da chi è composta
La seconda si è insediate il 18 gennaio 2022, e consiste nell’organismo che svolgerà le funzioni di valutazione ambientale di competenza statale dei progetti compresi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, di quelli finanziati a valere sul fondo complementare e dei progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC)[8].
Viene formata da un massimo di quaranta esperti individuati nell’ambito del personale di ruolo delle amministrazioni statali e regionali, delle istituzioni universitarie, del Collegio nazionale delle Ricerche (CNR), del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) e dell’Istituto superiore di sanità (ISS).
La genesi
Viene previsto[9] per lo svolgimento delle procedure di valutazione ambientale di competenza statale dei progetti delle opere necessarie per l’attuazione del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC) – l’istituzione della Commissione Tecnica PNIEC, posta alle dipendenze funzionali di quello che oggi ha assunto la denominazione di MASE e formata da un numero massimo di quaranta unità. Successivamente[10], ha riscritto integralmente la norma (v. nota 9) al fine di ampliare l’ambito di attività della Commissione in questione anche alla valutazione ambientale di competenza statale dei progetti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e di quelli finanziati a valere sul fondo complementare, limitandone però il campo di azione alle sole tipologie progettuali previste dal nuovo allegato I-bis alla parte seconda del codice, introdotto dall’art. 18 del medesimo decreto-legge.
La Commissione ha così assunto la nuova denominazione di “Commissione Tecnica PNRR-PNIEC”.
In relazione ai contenuti dell’allegato I-bis si ricorda che lo stesso elenca una serie di opere classificate in tre categorie (“dimensioni”): dimensione della decarbonizzazione (in cui sono inclusi “nuovi impianti per la produzione di energia e vettori energetici da fonti rinnovabili, residui e rifiuti, nonché ammodernamento, integrali ricostruzioni, riconversione e incremento della capacità esistente…”); dimensione dell’efficienza energetica; dimensione della sicurezza energetica.
Per gli interventi indicati nel citato allegato I-bis viene prevista una c.d. VIA “fast-track”[11].
Che cos’è la VIA, la VAS e il PNRR
Poi è bene puntualizzare le procedure
La VIA
Quando nasce
La Valutazione d’Impatto Ambientale è nata negli Stati Uniti nel 1969 con il National Environment Policy Act (NEPA) anticipando il principio fondatore del concetto di Sviluppo Sostenibile[12].
In Europa tale procedura è stata introdotta dalla Direttiva Comunitaria 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio del 27 giugno 1985, Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati) quale strumento fondamentale di politica ambientale[13].
A cosa serve
La valutazione ambientale:
- ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica;
- viene strutturata sul principio dell’azione preventiva, in base al quale la migliore politica ambientale consiste nel prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione dei progetti anziché combatterne successivamente gli effetti;
- nasce come strumento per individuare, descrivere e valutare gli effetti di un progetto su alcuni fattori ambientali e sulla salute umana. La struttura della procedura è stata aggiornata negli anni per dare informazioni al pubblico e guidare il processo decisionale in maniera partecipata.
L’introduzione nel nostro ordinamento giuridico
La VIA è stata recepita in Italia con la Legge[14] istituiva il Ministero dell’Ambiente e le norme in materia di danno ambientale. Con il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 e s.m.i sono state pubblicate le Norme Tecniche per la redazione degli Studi di Impatto Ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità[15].
Il quadro normativo in Italia, relativo alla valutazione di impatto ambientale, prevede anche l’emanazione della L.443/2001 detta “Legge Obiettivo” ed il relativo decreto di attuazione D.Lgs n. 190/2002 che individuava una procedura di VIA speciale, con una apposita Commissione dedicata per una lista di progetti di interesse nazionale.
Con il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 viene riorganizzata la legislazione italiana in materia ambientale e si cerca di superare tutte le discrepanze con le direttive europee pertinenti.
La VIA viene affrontata nella Parte II che si occupa anche delle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS) e dell’autorizzazione ambientale integrata (AIA). Il processo di aggiornamento proseguito con l’emanazione della Direttiva VIA 2014/52/UE , nato dalla necessità di adeguare la VIA al contesto politico, giuridico e tecnico in evoluzione, ha portato alla modifica della Parte II e dei relativi allegati del D.Lgs. 152/06 nonché all’abrogazione delle Norme Tecniche del D.P.C.M. 27 dicembre 1988[16].
La VAS
A cosa serve
La valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente, secondo quanto stabilito nell’art. 4 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i., “ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.
Quando è stata introdotta
“La valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale” è stata introdotta nella Comunità europea dalla Direttiva 2001/42/CE, detta Direttiva VAS, entrata in vigore il 21 luglio 2001, che rappresenta un importante contributo all’attuazione delle strategie comunitarie per lo sviluppo sostenibile rendendo operativa l’integrazione della dimensione ambientale nei processi decisionali strategici.
Quando è entrata a far parte del nostro ordinamento giuridico
A livello nazionale la Direttiva 2001/42/CE è stata recepita con la parte seconda del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 entrata in vigore il 31 luglio 2007, oggetto di successive modifiche e integrazioni.
La procedura in sommi capi
L’autorità procedente, la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano o programma, contestualmente al processo di formazione del piano o programma, avvia la valutazione ambientale strategica che comprende:
- lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità; limitatamente ai piani e ai programmi di cui all’articolo 6, commi 3 e 3-bis
- l’elaborazione del rapporto ambientale;
- lo svolgimento di consultazioni;
- la valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni;
- la decisione;
- l’informazione della decisione;
- il monitoraggio.
Per ciascuna delle componenti suddette della valutazione, nel Decreto sono stabilite le modalità di svolgimento, i contenuti, i Soggetti coinvolti.
L’autorità competente è la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità e l’elaborazione del parere motivato: il provvedimento obbligatorio con eventuali osservazioni e condizioni che conclude la fase di valutazione di VAS.
Il perimetro oggettivo
La VAS si applica sistematicamente ai piani e ai programmi:
- che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che allo stesso tempo definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione di opere o interventi i cui progetti sono sottoposti a VIA;
- per i quali si ritiene necessaria una Valutazione d’Incidenza ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i.
Per i piani e programmi delle suddette categorie che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori di tali piani e programmi, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti (verifica di assoggettabilità) che producano impatti significativi sull’ambiente in base a specifici criteri riportati nell’allegato I del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento. Per i piani e programmi che non rientrano nelle suddette categorie che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti, è prevista la VAS qualora l’autorità competente valuti (verifica di assoggettabilità) che detti piani/programmi possano avere impatti significativi sull’ambiente.
L’applicazione del processo VAS attraverso le specifiche componenti del processo, quali la verifica di sostenibilità degli obiettivi di piano, l’analisi degli impatti ambientali significativi delle misure di piano, la costruzione e la valutazione delle ragionevoli alternative, la partecipazione al processo dei soggetti interessati e il monitoraggio delle performances ambientali del piano, rappresenta uno strumento di supporto sia per il proponente che per il decisore per la definizione di indirizzi e scelte di pianificazione sostenibile.
In sostanza la VAS costituisce per il piano/programma, elemento costruttivo, valutativo, gestionale e di monitoraggio.
Tra gli elementi più significativi introdotti con la VAS che influenzano sostanzialmente il processo di pianificazione si evidenziano i seguenti:
- il criterio ampio di partecipazione, tutela degli interessi legittimi e trasparenza del processo decisionale, che si attua attraverso il coinvolgimento e la consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico che in qualche modo risulta interessato dall’iter decisionale. I soggetti competenti in materia ambientale sono le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici che, per le loro specifiche competenze o responsabilità in campo ambientale, possono essere interessati agli impatti sull’ambiente dovuti all’attuazione dei piani, programmi. Questo processo di partecipazione crea i presupposti per il consenso da parte dei soggetti interessati e del pubblico sugli interventi da attuare sul territorio. Si segnalano inoltre le consultazioni transfrontaliere, previste qualora il piano o programma possa avere impatti rilevanti sull’ambiente di un altro Stato, o qualora un altro Stato lo richieda.
- l’individuazione e la valutazione delle ragionevoli alternative del piano/programma con lo scopo, tra l’altro, di fornire trasparenza al percorso decisionale che porta all’adozione delle misure da intraprendere. La valutazione delle alternative si avvale della costruzione degli scenari previsionali di intervento riguardanti l’evoluzione dello stato dell’ambiente conseguente l’attuazione delle diverse alternative e del confronto con lo scenario di riferimento (evoluzione probabile senza l’attuazione del piano).
Il monitoraggio che assicura il controllo sugli impatti ambientali significativi derivanti dall’attuazione dei piani, programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato dall’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (D. Lgs 152/2006 e s.m.i.).
Che cos’è il PNRR
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è il pacchetto di investimenti e riforme predisposto dal Governo italiano nell’ambito del “Next Generation EU”, il programma voluto dall’Unione europea per favorire il rilancio degli Stati Membri dopo la pandemia Covid-19, con risorse da impiegare nel periodo 2021-2026 per costruire un’Europa più verde, digitale e resiliente.
Il Piano rappresenta un’occasione unica per l’Italia: risorse con cui accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori, e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale. Il PNRR intende così favorire una crescita economica più robusta, sostenibile e inclusiva attraverso fondi europei per 191,5 miliardi di euro, a cui si aggiungono 30,6 miliardi finanziati dallo Stato italiano con il Piano Nazionale Complementare.
[1] Fonte: MASE.
[2] Complessivamente le attività istruttorie in materia di elettrodotti hanno fornito pareri su progetti di impatto economico per circa 450 milioni di euro.
[3] Essa è stata selezionata mediante una call pubblica (cui hanno partecipato oltre 1200 professionisti), era originariamente presieduta dall’ing. Luigi Boeri, mentre il coordinatore della sottocommissione Vai è l’ing. Bernardo Sera e la coordinatrice della sottocommissione VIA è l’avv. Paola Brambilla; si compone di 40 membri di cui 16 donne e 24 uomini (in precedenza la commissione si componeva di 50 persone di cui solo 7 donne).
[4] Ed in particolare mediante l’art. 6 della legge 394/86 istitutiva del Ministero dell’Ambiente e conformemente alla direttiva del Consiglio della Comunità Europea n. 85/337 del 1985 modificata ed integrata dalla direttiva CEE 97/11.
[5] Mediante la L. n. 443/2001 (c.d. Legge Obiettivo).
[6] decreto legislativo n. 190/2002, successivamente sostituito dal decreto legislativo n. 163/2006)
[7] Fonte: ISPRA.
[8] La Commissione è presieduta da Massimiliano Atelli, al vertice da gennaio 2021 anche della Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA VAS, proprio in un’ottica di garanzia di impiego di criteri di uniformità di giudizio sui dossier trattati dall’una e dall’altra Commissione.
[9] Sulla scorta dell’art. 50, comma 1, lettera d), numero 1), del D.L. 76/2020, ovvero tramite l’inserimento di un nuovo comma 2-bis all’art. 8 del TUA.
[10] Mediante l’art. 17 del D.L. 77/2021.
[11] In particolare, l’art. 25, comma 2-bis, del Codice dell’ambiente (come riscritto, da ultimo, dall’art. 20 del D.L. 77/2021) prevede che la Commissione PNRR-PNIEC si esprime entro il termine di 30 giorni dalla conclusione della fase di consultazione (disciplinata dall’articolo 24 del Codice) e comunque entro il termine di 130 giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di avvio del procedimento di VIA, predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.
[12] Commissione Bruntand, 1987: “uno sviluppo che soddisfi le nostre esigenze d’oggi senza privare le generazioni future della possibilità di soddisfare le proprie”, fu enunciato dalla World Commission on Environment and Development, Our Common Future, nel 1987.
[13] La direttiva europea VIA insieme all’Atto Unico Europeo del 1986 e al trattato di Maastricht del 1992, costituiscono i pilastri dei principi della politica ambientale europea.
[14] La n. 349 dell’8 luglio 1986 e s.m.i..
[15] La direttiva VIA del 1985 è stata modificata cinque volte, nel 1997, nel 2003, nel 2009, nel 2011 e nel 2014: La Direttiva 97/11/CE ha allineato la direttiva alla convenzione UNECE Espoo sulla VIA in contesto transfrontaliero ed ha ampliato il campo di applicazione della VIA aumentando i tipi ed il numero di progetti da sottoporre a VIA (allegato I). Ha introdotto le fasi di “screening” e “scoping” (allegato III) e requisiti minimi di informazione. È stata presentata come revisione critica dovuta all’esperienza delle prime applicazioni di procedure di VIA in Europa. La Direttiva 2003/35/CE ha allineato le disposizioni alla Convenzione di Aarhus per la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. La Direttiva 2009/31/CE ha modificato gli allegati I e II della direttiva VIA, aggiungendo progetti relativi al trasporto, cattura e stoccaggio dell’anidride carbonica (CO2). La direttiva del 1985 e le sue tre modifiche sono state codificate dalla Direttiva 2011/92/UE che armonizzava la legislazione in materia ambientale, rafforzava la qualità della procedura e la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche dell’Unione Europea. Con la Direttiva VIA 2014/52/UE, recepita in Italia con il D.Lgs. n. 104 del 16/06/2017, le tematiche rettificate riguardano: semplificazione e armonizzazione delle procedure di VIA con altre autorizzazioni ambientali; rafforzamento della qualità della procedura ; revisione del sistema sanzionatorio in caso di inadempienze.
[16] Un primo resoconto dell’andamento dell’applicazione della VIA in Europa è stato pubblicato nel 2003: la Relazione sull’applicazione, sull’efficacia e sul funzionamento della direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE . Vengono riscontrati problemi sul livello di soglie di ammissione alla VIA, sul controllo di qualità del procedimento di VIA, sul frazionamento dei progetti e la valutazione degli effetti cumulativi sull’ambiente. Risulta evidente la necessità di migliorare: la formazione del personale delle amministrazioni competenti; la valutazione del rischio e i sistemi di monitoraggio; la sensibilizzazione sui nessi tra salute umana e ambiente; la sovrapposizione di procedure di autorizzazione ambientale; la facilitazione della partecipazione del pubblico. Nel 2009 con la seconda Relazione della Commissione sull’applicazione e l’efficacia della direttiva VIA i problemi individuati nel 2003 risultano ancora non risolti e vengono identificate ulteriori difficoltà nelle procedure transfrontaliere e nell’esigenza di un migliore coordinamento tra VIA e altre direttive (VAS, IPPC, Habitat e Uccelli, Cambiamenti climatici) e le politiche comunitarie.
